通信世界网消息（CWW）互联网在中国历经30年的高速发展，已然成为广大人民群众日常生活不可或缺的一部分。除了网购、视频等让普通人共享互联网的发展成果之外，更重要的是，互联网已赋能千行百业，激发经济社会发展新动能。
当前，数字经济已成为发展新质生产力的核心驱动力。为有力支撑数字经济对网络的需求，运营商通过建设和优化传输网络、数据网络、数据中心节点等各类基础设施，提前进行布局和合理规划，最大限度地为各类用户提供普遍服务。然而，随着互联网技术的不断演进以及网络规模的不断扩大，出现了很多过度使用网络的情况，同时也伴随产生了很多“灰色地带”和违规现象，给互联网的健康、良性发展带来了不利影响。
本文从互联网流量现状切入，分析流量计费方式存在的问题及国际对标情况，旨在厘清各种计量方式的来龙去脉，给出解决问题的建议，从而为有效利用网络资源，保障新质生产力发展提供思路。
互联网流量业务发展及价格现状
互联网流量逐年增长
在无线接入方面，从工业和信息化部每年发布的通信业统计公报中可以看出，我国移动互联网流量在过去8年中始终保持增长的态势（如图1所示）。可以预见，在个人用户终端数量、在线时长趋于饱和，且互联网大流量应用仍以视频为主的情况下，未来互联网流量年均增长率将不超过15%。
图1 2016—2023年我国移动互联网接入流量及增长率变化
在有线接入方面，工业和信息化部的数据显示，截至2023年底，三大基础电信企业的固定互联网宽带接入用户总数达6.36亿户，其中100Mbit/s及以上接入速率的用户有6.01亿户，1000Mbit/s及以上接入速率的用户为1.63亿户，固定宽带用户总接入带宽达26万Tbit/s。而通信业统计公报中没有固定互联网宽带接入的流量数据，主要原因在于固定互联网宽带接入的计费标准并非流量，而是流速，也就是带宽。
互联网流量单价逐年下降
在无线接入方面，根据工业和信息化部公布的移动数据流量业务收入及流量数据，计算得出的流量单价如图2所示。从中可以看出，移动互联网平均资费呈现逐年下降的趋势。2022年相较于2021年降幅达15.5%，2023年较2022年降幅为13.6%。
图2 2019—2023年移动互联网流量单价变化
在有线接入方面，根据工业和信息化部公布的固定互联网宽带业务收入及用户数，计算出固定互联网用户户均年度费用变化（如图3所示）。从中可以看出，固定宽带户均支出保持稳中有降的态势。
宽带发展联盟的数据显示，固定宽带用户平均下载速率呈现逐年增长的态势（如图4所示）。这一趋势反映了互联网服务提供商为满足用户对高速网络的需求，而不断提升服务质量。同时，技术进步、规模经济效应、政策推动和市场竞争等因素，也在客观上降低了用户单位带宽使用成本。依据工业和信息化部与宽带发展联盟公布的数据，可以粗略算出2022年较2021年流量单价下降26.8%。
图3 2019—2023年固定互联网用户户均年度费用变化
图4 2018—2022年固定宽带用户平均下载速率变化
互联网流量计费方式现状及存在问题
互联网企业的流量运营
随着互联网流量业务进入存量博弈阶段，互联网企业的获客成本显著上升。在此背景下，互联网企业对流量价值的评估和利用方式发生了变化，尤其在公域流量和私域流量的定义及运营上。
公域流量运营。公域流量是指互联网上开放的、公共的流量，从流量来源的类型来看，主要有搜索平台、电商平台、社区平台、内容聚合平台等。这些平台拥有庞大的用户群体和活跃的社交功能，企业和个人可以在这些平台上发布信息、推广产品，吸引潜在用户的关注。公域流量并不属于单一个体，而是被集体所共有的流量，是商家通过平台进行销售所获取的流量。随着市场竞争的加剧和用户获取成本的提高，互联网企业在公域流量上不断加大投入力度。为了维持用户数量的增长和活跃度，企业不得不增加在公域流量上的投入，这直接导致了营销成本的上升。
面对公域流量成本的上升，互联网企业积极探索多种途径以求降低成本。主要做法是将部分成本转嫁给运营商，通过各种手段尽可能多地使用运营商提供的网络资源，如利用宽带开展PCDN（网络服务）、利用“95峰值”进行调度等，这种做法直接导致了网络资源的过度使用。
私域流量运营。私域流量是相对于公域流量的专门指代，是基于信任和利益而建立起来的封闭性流量池。例如，微信生态下的微信公众号、朋友圈、企业微信、视频号等。这些资源属于企业自身，可以自主控制、免费推广、重复使用、直接触达用户，可通过精细化运营和个性化服务来实现用户的转化和留存。相较于成本较高的公域流量，私域流量逐渐成为互联网企业的新宠。通过建立和维护自己的用户群体，企业可以在自己的平台和渠道中更好地控制用户体验和营销成本。然而，这也意味着企业需要更多的网络资源来支持私域流量的运营，如APP更新、数据同步、用户交互等。
现行互联网流量计费方式
对于个人和家庭用户来说，通常可以见到类似“200G流量、3000分钟通话、500M上网”的套餐。可以看出，移动互联网的计费标准为流量，即月使用量为200G，固定互联网的计费标准为流速，即500Mbit/s的上网速率。
对于商业用户来说，主流业务形态为互联网接入业务，目前以月“95峰值”计费方式为主，即计费时间周期内按每5分钟采样计算流速，对该周期中所有采样点从大至小排序，以去除最高5%后的最大值作为计费基准。另一类业务形态是CDN（内容分发网络），CDN业务是对互联网流量进行分发调度，其计费模式目前包含“月95”“月均”“天95”“消3峰”等多种模式。
互联网流量计费方式存在问题
移动互联网一直以来都是采用流量计费，但其内涵发生过一些变化。2017年前后，三大运营商推出了不限流量套餐，例如“冰激凌套餐”。在一定的套餐价格下，如果流量超出一定量（如20G），网速就会下降（如降至1M），但不限总流量。这一举措大大推动了移动互联网的发展，但随着业务的普及，逐渐出现了用户故意超常规使用流量的现象，造成了较大的资源浪费。由于不限量套餐严重透支了行业健康度，于是在2019年前后，三大运营商均将“达量限速”套餐升级为“达量不限速”，即采用“多使用、多支出”的模式，使流量价格回归了理性，优化了网络资源配置，为5G业务的发展奠定了基础。
综上所述，虽然出现过不限量套餐带来的问题，但以实际使用流量为基础的移动互联网计费方式总体上是合理的。
固定互联网流量计费方式存在两大问题。一方面，PCDN带来安全风险。普通个人和家庭用户对固定互联网的使用是遵循客观规律的，例如以下行流量（网络到用户）为主、每日上网时长4~5小时、有正常上下线记录等。随着互联网技术的发展和部分CDN厂商的推动，早期用于个人用户的P2P技术被用于CDN，即PCDN。近些年来，在利益驱使下，PCDN逐渐被互联网企业广泛使用。目前，此类技术主要以边缘云、边缘加速的名义存在。
由于家庭宽带不限流量计费，使得家宽可以长期作为CDN节点在线，上行流量远远大于下行。用作PCDN节点时，一部分是在用户知情的情况下，用户主动利用家庭宽带赚取PCDN的收入（大约每月几十、上百元）；另一部分是在用户不知情的情况下，由PCDN厂商盗用用户宽带进行操作。
PCDN存在两类风险。一是网络安全风险，个人的PCDN节点依赖其他节点提供内容分发服务，存在与未知节点通信的风险。在这种情况下，个人数据不仅能被平台访问，还可能被其他用户访问、窃取或篡改，存在极大的安全风险。二是法律风险。2000年9月25日颁布的《互联网信息服务管理办法》第四条规定：国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。未经许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。个人用户显然没有互联网信息服务许可和备案，却从事互联网信息服务获取收益，尤其是在涉嫌非法内容传播、数据隐私泄露等情况下，还可能要承担相应的法律责任。
另一方面，“95峰值”计费造成网络资源浪费。根据现有的“95峰值”计费规则，以一个月30个自然日计算，将有36小时的峰值流速不计费用。此规则的极端情况是，用户可以不花钱使用网络，即用户设立20个独立计费单元，可以是20个CDN厂商，也可以是20个物理端口组，每个独立计费单元使用1.5天，即可实现全免费。
目前运营商为了确保资源合理使用，要求30%~40%的保底速率。但是因广泛采用“95峰值”计费，所以出现网络峰值流量较高、均值流量不高，且计费流量保持在保底速率附近的情况。
图5 “95峰值”计费流速示意
如图5所示，1G端口的保底速率为300M，某用户在20时的一小时流量达到1G，其余23小时为300M，连续30天均如此的情况。那么当月按照“95峰值”计费，该用户全月的费用为“300M×单价”，所有超出300M的流量均不计费。
目前网络上部分互联网用户的真实流量使用情况如图6所示，从图中可明显看出流量并非正常波动，而是在20时至22时左右被人为修正了（如红框所示），其目的就是为了利用“95峰值”计费规则规避此部分的峰值流量费。
图6 某用户端口网络流量实际使用情况
回顾国内互联网的历史可以发现，“95峰值”计费模式的出现源于早期互联网没有良好的防攻击手段，短时间的流量攻击无法通过技术手段规避，若按正常使用的峰值计费，对被攻击方较为不公。因此运营商采用了让渡5%的流速作为计费基准，此流速下不限量使用。目前随着网络技术的演进、安全手段的提升，不再存在攻击不可控的情况，然而计费模式却未随之优化，使得运营商的合理让渡被众多互联网厂家利用，从而免费使用网络资源。
这一情况导致网络峰值流量压力长期处于高位，运营商不得不投入大量的人力、物力进行网络扩容与优化。同时，互联网厂家的无序调度，导致网络出现随机拥塞，影响广大用户的使用体验。这类似“春运”期间的客流突增现象，如果按照春节期间的客运需求进行铁路设施建设，可以想象必然造成极大的浪费，毕竟“春运”并非常态。而互联网上的流量人为突增可以说是每时每刻都在发生，目前已经造成了网络资源的极大浪费。按照目前常规的30%的保底速率估算，浪费的网络资源大约为真实需求的1~1.5倍。
互联网流量价格及计费方式国际对标
对标国际价格
国际电信联盟（ITU）发布的《2022年ICT服务可负担性》报告显示，2022年，我国固定宽带接入成本在月人均国民总收入（GNI）中的占比从2021年的0.5%降低至0.45%，在全球范围内排名“倒数第二”。如图7所示，对比全球主要经济体，我国的固定宽带使用成本是西方国家的二分之一到三分之一。这意味着在固定宽带费用负担方面，我国在全球范围内处于第二低的水平，仅高于列支敦士登。在移动宽带费用方面，我国同样远低于全球平均水平。
图7 全球主要经济体固定宽带成本在月人均国民总收入中的占比情况
对标国际计费方式
在互联网服务行业，计费方式的合理性与透明度，对于用户体验和运营商的服务质量来说至关重要，以下选取两家著名的运营商——AT&T和Equinix进行对比分析。
AT&T采用限速政策和阶梯定价方式。根据AT&T的互联网业务说明，当用户每月上网流量超过250G时，运营商有权根据网络的忙闲情况进行限速。这一政策旨在确保普遍服务质量，尤其是在网络资源紧张的情况下。同时，AT&T还明确告知用户，可能会对某些个人过度使用流量的行为进行合理限制。这种做法不仅保护了大多数用户的网络体验，也为运营商提供了管理网络资源的灵活性。在AT&T的互联网数据接入方面，流量业务采用明确的阶梯定价模式（如表1所示）。这种阶梯定价模式使得用户能够在清晰了解不同流量的价格和使用量的情况下，选用相应的互联网服务，避免因流量使用超出预期而产生额外费用。这种透明的计费方式有助于用户根据自身需求合理规划流量使用，同时也为运营商提供了稳定的收入来源，从而保障网络的高质量运行。
表1 AT&T流量计费规则
Equinix采取灵活计费模式。作为全球IDC行业的龙头，Equinix在用户收费模式上展现出了合理性和灵活性。其计费方式包括固定带宽、爆发式计费和按用量计费。固定带宽为按带宽计费，适合对带宽需求稳定的用户；爆发式计费是根据峰值使用情况计费，适合偶尔需要高带宽的用户；按用量计费包括端口费和流量费，能够精确地反映用户的实际使用情况。
不同于“95峰值”计费方式的模糊不清，Equinix的计费模式使用户能够更清晰地了解自己的费用构成，不仅提升了用户的满意度，也增强了用户对服务的信任。通过这种灵活的计费方式，Equinix能够满足不同用户的需求，同时为自身业务增长提供支持。
AT&T和Equinix在流量计费方面的不同策略，反映出各自对市场需求的理解和应对方式。AT&T通过限速政策和阶梯定价确保了服务质量，Equinix则通过灵活的计费模式满足多样化的用户需求。这些策略不仅提高了用户体验，也在一定程度上决定了运营商的市场竞争力。
互联网流量计费方式优化建议
根据以上分析可以看出，目前我国固定互联网按流速计费的模式较为粗放，导致存在安全风险、资源浪费、数据失真等各类问题，不利于网络的长期健康发展，建议从以下四个方面进行优化。
以资源有效使用为原则，改流速计费为流量计费
参考国外运营商AT&T及Equinix的经验，无论是个人用户还是企业用户，建议将现有固定互联网的流速计费改为流量计费，使用多少网络资源，就支付多少费用，从而树立全社会合理节约使用网络资源的正确理念。
针对个人用户，除了常规流量计费之外，还可辅助对上下行速率、时长、IP地址等关键数据传输要素进行同步规范。这样既能确保广大个人用户的正常使用，同时又能对PCDN等不合理使用网络资源的行为加以限制。
针对企业用户，将现行通用的“95峰值”计费方式改为流量计费。一方面，降低用户利用“95峰值”计费规则获取额外流量的期望，保证网络资源的有效利用；另一方面，减少用户调度峰值流量的频率，从而降低对网络正常带宽使用的冲击，防止网络拥塞，保障网络畅通。对于某些重点业务和重点用户，可采用专门通道或特殊折扣进行保障。
对标电力行业，引入阶梯计费模式
以北京居民用电价格为例，0~2880度区间内电价为0.4883元，2880~4880度区间电价为0.5383元，4880度以上电价为0.7883元。这种阶梯定价为促进资源节约型和环境友好型社会建设，引导居民合理用电提供了很好的指导。
同样，网络也是一种社会资源，应当遵循资源节约的原则。网络资源的过度消耗，将导致数据中心、网络、电力等资源的浪费。因此，可参考电力行业，综合考虑流量、时间段、地域等因素，对网络流量进行阶梯定价，以确保资源的有效利用。
综合采用多种计费方式
考虑到实际情况，计费方式的改变需要一个过程，因此可以多措并举、逐步实施。
针对家宽用户，可根据用户的平均使用量，在前期施行“达量限速”策略，即当流量达到正常合理值后进行相应限速，这样既保证了用户的正常使用，又限制其过度使用。后期可采用“阶梯价格”策略，即低流量对应低价格作为普遍服务，超出常规的高流量对应高价格，以此保障资源的合理利用。
针对企业用户，可借鉴国外经验，推出多种计费方式及组合，例如按流量、按端口、按峰值、按均值等，在为用户提供个性化服务的同时，逐步将主流计费方式过渡到流量计费。
完善相关法律法规
以CDN服务商目前广泛推出的PCDN业务为例，除使用家宽业务的个人存在安全和法律风险外，PCDN平台也涉嫌违规，因为平台不仅向未取得合法运营资质的个人用户提供服务，并且在用户不知情的情况下擅自修改用户配置，窃取用户的上行带宽用作PCDN，存在较大的安全风险。
PCDN的本质是流量的转移搬运，没有产生新的内容和生产力，其无偿使用上行网络带宽的行为是对现有互联网资源的滥用。因此，建议相关主管部门完善法律法规，从行业监管、网络安全、资源合理利用的角度出发，让广大网民树立正确使用互联网的意识，还给互联网一个正常和健康的网络环境。
结语
中国的互联网发展至今，为中国经济作出了巨大的贡献，尤其以数据流量为载体的数字消费广泛渗透生产生活服务各个领域。作为数字经济的重要业态，消费互联网持续发挥稳增长、促消费的作用。今年以来，国家提出发展新质生产力，在深入推进数字经济创新发展方面，无论是大数据、人工智能，还是一体化算力基础设施，都离不开互联网的支撑。
在5G发展初期，不合理的流量计费方式为行业的发展带来了负面影响。经过优化调整后，5G网络的建设才具备了足够的动力。截至2024年8月末，我国5G基站总数已达404.2万个，相关应用已覆盖国民经济的74个大类。同样，在发展新质生产力的政策指引下，为了让互联网赋能高科技、高效能、高质量的生产力，优化固定互联网流量计费方式迫在眉睫。
